El abogado Boris Molina Acevedo afirmó que la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) no puede ser controlada por el Poder Ejecutivo, al considerar que su autonomía es una garantía constitucional contra la concentración de poder.
Molina Acevedo sostuvo que la discusión sobre la Junta Directiva de la CCSS no es un simple pleito de nombramientos ni un trámite burocrático entre el Consejo de Gobierno y los sectores sociales.
En un análisis jurídico difundido, el abogado planteó que la pregunta de fondo es si el Poder Ejecutivo puede controlar, directa o indirectamente, a la institución que la Constitución encargó de administrar los seguros sociales.
«Mi respuesta es clara: no puede», sentenció Boris Molina Acevedo.
Autonomía constitucional de la CCSS
Molina Acevedo recordó que la Constitución Política no trató a la CCSS como una oficina administrativa común. Señaló que el artículo 73 estableció los seguros sociales y dispuso que su administración y gobierno estarían a cargo de una institución autónoma denominada Caja Costarricense de Seguro Social.
Además, indicó que la Constitución protegió los fondos y reservas de la Caja para que no fueran utilizados en fines distintos a los que justificaron su creación.
«Eso significa que la Caja no pertenece al Gobierno de turno. Pertenece al modelo constitucional del Estado Social y de Derecho costarricense», afirmó el abogado.
Molina Acevedo explicó que la Ley Constitutiva de la CCSS, aunque anterior a la Constitución de 1949, fue el referente institucional que el constituyente tuvo a la vista. Aseguró que no se constitucionalizó una idea abstracta de seguridad social, sino un modelo concreto: una institución autónoma, con gobierno propio, fondos protegidos y participación de los sectores que sostienen el sistema.
Antecedentes de la Asamblea Nacional Constituyente
El abogado citó las actas de la Asamblea Nacional Constituyente para respaldar su posición. Señaló que en el Acta N.º 125 se discutió expresamente que la administración y gobierno de los seguros sociales debía estar en manos de una institución permanente y autónoma llamada Caja Costarricense de Seguro Social.
Molina Acevedo destacó que el diputado Volio Jiménez fue contundente al afirmar que no se debía debilitar a la Caja, sino fortalecerla, dándole «plena autonomía» para independizarla del Poder Ejecutivo.
«Ese antecedente histórico cambia completamente el análisis. La autonomía de la CCSS no es una cortesía legislativa. Es una garantía constitucional contra la concentración de poder», afirmó el abogado.
Molina Acevedo también se refirió al Acta N.º 126, donde se propuso que la administración y gobierno de los seguros sociales estuviera a cargo de una institución permanente, autónoma y con absoluta independencia del Poder Ejecutivo.
Relató que cuando alguien sugirió eliminar esa frase por considerarla redundante, otros constituyentes advirtieron que hacerlo podía aumentar la injerencia del Ejecutivo en el Seguro Social.
«Rodrigo Facio aceptó que podía existir una repetición conceptual, pero defendió mantener la fórmula ‘para que no quede ninguna duda’», recordó Molina Acevedo.
El abogado agregó que Ortiz Martín explicó que el debate buscaba impedir que el Ministro de Trabajo o cualquier otro ministro integrara la Directiva del Seguro Social.
«Esto permite una conclusión jurídica firme: el constituyente quiso una Caja autónoma, no una Caja subordinada al Ejecutivo», sentenció Boris Molina Acevedo.
Reformas legales y fraude a la Constitución
Molina Acevedo reconoció que la Ley Constitutiva de la CCSS puede reformarse, pero advirtió que no toda reforma es igual. Señaló que mejorar procedimientos, ampliar transparencia, ordenar plazos, exigir rendición de cuentas o fortalecer la representación social puede tramitarse como reforma legal ordinaria.
Sin embargo, advirtió que modificar la forma de integración o elección de la Junta Directiva para permitir que el Ejecutivo controle la representación laboral o patronal, sustituya la voluntad de los sectores o capture políticamente el gobierno de los seguros sociales, ya no es una simple reforma legal.
«Eso ya no es una simple reforma legal. Es una reforma constitucional encubierta», afirmó el abogado.
Molina Acevedo explicó que la regla ordinaria del artículo 119 constitucional es que la Asamblea Legislativa decide por mayoría absoluta de votos presentes, salvo que la Constitución exija una votación mayor. Pero si lo que se altera es el núcleo constitucional de la CCSS, entra en juego el artículo 195: reforma constitucional parcial, con votación no menor de dos tercios del total de diputados.
«En términos prácticos: 38 votos, pero dentro del procedimiento constitucional completo», precisó.
El abogado sostuvo que si la reforma vacía el contenido del artículo 73, elimina la autonomía real o transforma la Junta Directiva en una extensión política del Ejecutivo, entonces el legislador ordinario estaría haciendo por ley común lo que sólo puede hacerse por reforma constitucional.
«Eso, en doctrina, se conoce como fraude a la Constitución o reforma constitucional encubierta», afirmó Boris Molina Acevedo.
Garantía institucional y desviación de poder
Molina Acevedo también invocó la doctrina de la garantía institucional. Señaló que cuando la Constitución protege una institución, el legislador puede regularla, actualizarla y mejorarla, pero no puede desnaturalizarla hasta hacerla irreconocible.
«La CCSS puede modernizarse; lo que no puede hacerse es convertirla en una dependencia funcional del Poder Ejecutivo», advirtió el abogado.
Molina Acevedo analizó el artículo 6 de la Ley Constitutiva de la CCSS, que distingue entre los representantes estatales, de libre nombramiento del Consejo de Gobierno, y los representantes laborales y patronales, que deben provenir de procesos sectoriales.
Señaló que para estos últimos, el Consejo de Gobierno no tiene una potestad política de veto. La ley incluso dispone que el Poder Ejecutivo no puede impugnar esas designaciones.
«Sólo en casos excepcionales —si la asamblea sectorial no se reúne, no se celebra dentro del plazo o no elige— el Consejo puede nombrar libremente. Y si no hay mayoría absoluta, debe escoger de una terna de los tres más votados, terna que no puede rechazar», explicó Molina Acevedo.
El abogado concluyó que cuando el Consejo de Gobierno pretende decir que «en última instancia» puede escoger a los representantes del sector trabajador, está invirtiendo el sistema.
«La competencia del Consejo es formal y reglada; no es una licencia para sustituir la voluntad sectorial», afirmó Boris Molina Acevedo.
Molina Acevedo mencionó que aquí aparece otra figura jurídica: la desviación de poder. Recordó que la Ley General de la Administración Pública exige que toda potestad administrativa se ejerza para el fin previsto en la norma, no para fines distintos.
